Conférence "Les Elargissements de l'Union européenne"

Intervention de M. Hubert HAENEL, Président de la délégation du Sénat pour l’Union européenne

Je voudrais commencer mon propos en rappelant une évidence : la construction européenne a toujours été en devenir. Il y a eu, très rapidement après la guerre, plusieurs organisations européennes, avec des États membres qui n’étaient pas toujours les mêmes. Et pour ce qui concerne la principale forme d’organisation européenne, les Communautés européennes, il y a eu dès l’origine en leur sein un débat sur l’élargissement, avec la candidature britannique à laquelle le général de Gaulle avait par deux fois opposé un refus.
Les contours des Communautés n’ont jamais été figés. Après les débats des années 1960, il y a eu un premier élargissement vers le Nord dans les années 1970 (Royaume-Uni, Irlande, Danemark), puis deux élargissements vers le Sud dans les années 1980 (Grèce, puis Espagne et Portugal). Cependant, avec la fin de la guerre froide, le problème a changé de nature. Dans l’Europe de la « guerre froide », les possibilités d’élargissement restaient limitées ; il y avait de facto une frontière à la construction européenne, celle qui résultait de l’antagonisme des blocs.

Avec la chute du mur de Berlin, puis la dislocation de l’URSS, cette frontière est tombée. Cela a fait naître un débat sur les limites ultimes de la construction européenne (jusqu’où l’Union peut‑elle s’élargir ?) et donc sur l’identité européenne (pourquoi sommes‑nous ensemble ?). Un débat de ce type n’aurait pas eu beaucoup de sens durant la « guerre froide ». Et l’élargissement a pris une dimension sans précédent, puis nous sommes passés de 12 à 27 membres, bientôt 28, tout en reconnaissant la vocation à l’adhésion de tous les États des Balkans du Sud-Ouest, qui sont au nombre de six si l’on compte le Kosovo. Des négociations sont en cours avec la Turquie, et l’Islande frappe à la porte. D’ores et déjà, nous sommes donc dans la perspective d’une Union de 35 ou 36 membres …

Il est normal qu’un changement aussi profond suscite des interrogations, des inquiétudes, des doutes. Mais en même temps, il est la meilleure preuve du succès de la construction européenne. Si l’Union est aussi attractive, c’est bien la preuve qu’elle apporte quelque chose aux États membres. C’est une remarque à faire aux « eurosceptiques » : si la construction européenne a vraiment tous les défauts que vous lui imputez, comment expliquer qu’elle suscite autant de vocations ?

I. Le bilan

a) Un succès global

Même si nous manquons un peu de recul pour les élargissements les plus récents, on peut dire que, globalement, le processus d’élargissement est un indéniable succès.

Pour juger le processus, il faut partir des grands objectifs qui ont présidé au lancement de la construction européenne : paix, démocratie, prospérité.

Pour ce qui concerne la paix, l’élargissement a manifestement contribué à réduire ou à prévenir les tensions possibles entre les États concernés. Les frontières ont été stabilisées. Les problèmes posés par d’éventuelles minorités nationales ont été contenus. La perspective de l’adhésion a eu un rôle stabilisateur. Et j’ajouterai que, dans le cas des Balkans du Sud-Ouest, le simple fait d’avoir reconnu la vocation à l’adhésion des pays concernés contribue à limiter les tensions.

Pour ce qui concerne la démocratie, l’élargissement a permis de la consolider partout. Bien des États étaient encore de jeunes démocraties au moment de leur adhésion : c’était le cas de la Grèce, de l’Espagne ou du Portugal dans les années 1980 ; c’était le cas naturellement des pays du bloc de l’Est. Et la démocratie s’est enracinée partout.

Enfin, pour ce qui est de la prospérité, la réussite est manifeste. Bien entendu, ce jugement peut paraître trop optimiste dans la période de crise que nous traversons. Mais si l’on considère les grandes tendances, c’est un constat indiscutable. Des pays comme l’Espagne et l’Irlande, qui étaient très éloignés du niveau moyen de développement des pays membres, l’ont rattrapé et, pour l’Irlande, dépassé. La Grèce et le Portugal se sont rapprochés de la moyenne. Et dans les nouveaux États membres, le rattrapage est engagé, même s’il faudra naturellement du temps.

Prenons un peu de recul. Nous traversons aujourd’hui une passe économique très difficile, c’est certain. Mais revenons un instant 21 ans en arrière : ce n’est pas si loin. Si, en 1988, quelqu’un avait pronostiqué que l’Europe en serait en 2009 là où elle en est aujourd’hui, on l’aurait traité de doux rêveur.

Mais l’élargissement n’est pas seulement un succès au regard des objectifs de la construction européenne. C’est également un apport capital pour l’identité européenne.

Je le disais en commençant : la chute du mur de Berlin nous a obligés à nous poser la question de l’identité européenne, de l’affectio societatis entre les États membres. Et nous prenons conscience, peu à peu, de ce qui nous unit. Ce qui nous unit, ce sont bien sûr des objectifs communs, des valeurs partagées, mais c’est plus profondément un même héritage culturel, humaniste et religieux pour reprendre les termes du traité de Lisbonne. Quand on parcourt l’Europe, on voit partout les traces de cet héritage et des influences
réciproques entre nos pays. Et l’on comprend que sans cet héritage partagé, nous n’aurions pas pu parvenir à l’idée d’une communauté de destin.



b) Élargissement et approfondissement

Personne, je crois, ne conteste sérieusement le bilan positif de l’élargissement. Les critiques portent plutôt sur les conséquences concernant le fonctionnement de l’Union, et concernant la possibilité d’une évolution vers un fédéralisme authentique. C’est le fameux débat : « élargissement contre approfondissement ». Il existe par exemple des nostalgiques de la « petite Europe » des débuts qui aurait pu, selon eux, évoluer vers une Union fédérale alors que, maintenant, cela serait beaucoup moins envisageable.

Cette controverse n’a guère qu’un intérêt rétrospectif, mais je crois que cette nostalgie repose largement sur une illusion. L’Europe des six allait‑elle vers le fédéralisme ? La France du Général de Gaulle y était clairement opposée. Les Pays‑Bas étaient théoriquement pour le fédéralisme – ils ont beaucoup évolué depuis – mais ils réclamaient à cor et à cri l’adhésion de la Grande-Bretagne, dont on savait qu’elle bloquerait l’évolution vers le fédéralisme. Quant à l’Allemagne de l’Ouest, tout en se réclamant elle aussi du fédéralisme, elle gardait en réalité deux fers au feu, ne voulant pas compromettre définitivement les chances de sa réunification. Donc, il ne faut pas idéaliser rétrospectivement le degré d’unité de l’Europe des six.

Et ce qui est certain, en tout cas, c’est que l’adhésion de la Grande-Bretagne, en 1973, signifiait l’abandon d’une véritable perspective fédérale, puisque la Grande-Bretagne y était fondamentalement opposée, et qu’elle le reste aujourd’hui. Ce ne sont donc pas les élargissements ultérieurs qui ont bloqué l’évolution vers une Europe fédérale.

Faut‑il dire – c’est une critique moins radicale – que l’élargissement complique le fonctionnement de l’Union, qu’il a tendance à la paralyser ?

Je constate que les faits ne corroborent pas cette critique. Des études savantes ont été faites sur la durée du processus de décision européen avant et après l’élargissement de 2004. Cette étude a montré que, depuis l’élargissement, les décisions étaient même légèrement plus rapides. L’Europe n’a jamais été paralysée par l’élargissement. Depuis le « grand élargissement » de 2004, nous avons adopté des décisions majeures comme le cadre financier 2007-2013, la directive « services », la révision de la PAC, le paquet « énergie‑climat » ; nous avons sensiblement progressé dans la construction d’une Europe de la défense et nous nous sommes mis d’accord sur le traité de Lisbonne. Tout cela n’est pas rien ! Bien sûr, on pourrait rêver de progrès plus rapides, mais les progrès n’étaient pas plus rapides avant l’élargissement de 2004 qu’après lui.

Ce qui est vrai, c’est que l’élargissement a rendu plus manifeste un état de fait qui existait déjà, à savoir que les grands progrès de l’Europe ne se font pas de manière uniforme. Nous l’avons vu pour la monnaie unique, pour Schengen, pour la défense, nous le verrons demain sans doute pour d’autres réalisations : pour que l’Europe avance, il faut accepter une certaine différenciation, il faut de la souplesse, de la flexibilité, il faut être capable de faire du « sur mesures ». Mais cela était déjà vrai avant le grand élargissement : les accords de Schengen ont été signés au moment de l’Europe des dix, et la monnaie unique au moment de l’Europe des douze.

c) La réception dans l’opinion

L’élargissement est un succès, et c’est lui faire un mauvais procès que de le rendre responsable des difficultés de fonctionnement de l’Union.

Pourtant, dans les anciens États membres, les opinions publiques ont été troublées par l’élargissement. Nous l’avons bien vu lors des campagnes référendaires en France et aux Pays‑Bas, avec la controverse tristement célèbre sur le « plombier polonais ».

Faut-il en déduire que les électeurs, à l’Ouest, ont des réserves de fond sur l’élargissement ? La Commission européenne a fait récemment procéder à un sondage sur ce sujet en France. La question était : « pensez-vous que l’élargissement de l’Union à 12 nouveaux États membres depuis 2004 a été une bonne chose ? » 50 % des sondés ont répondu « oui », 44 % ont répondu « non », 6 % étant sans opinion. On voit qu’en France, l’opinion est divisée, partagée, mais qu’il y a une majorité pour porter un jugement positif sur l’élargissement.

Je crois qu’une raison essentielle du trouble des opinions, c’est que l’élargissement n’a pas été expliqué. Le Conseil européen a pris une décision de principe, en 1993, à Copenhague, sans qu’il y ait eu au préalable un large débat. Les citoyens ont eu le sentiment d’une politique du fait accompli. L’information a été très limitée, et l’ignorance est propice à tous les fantasmes.

 Les journalistes ont beaucoup parlé des délocalisations » vers l’Est, sans dire que les nouveaux États membres étaient aussi un débouché pour les productions des anciens États membres.

 Donc, pour ce qui est du rapport avec les opinions publiques, le processus d’élargissement a été mal conduit, et il faudra encore un certain temps pour réparer cette erreur.

d) Les aspects défavorables

Un bilan complet de l’élargissement doit évidemment comporter aussi les aspects défavorables.
À dire vrai, j’en vois principalement un : nous avons sous‑estimé l’importance des questions administratives et judiciaires dans la démarche d’adhésion à l’Union.

Je le disais à l’instant, c’est le Conseil européen de Copenhague, en 1993, qui a fixé les bases du processus d’élargissement, et notamment les critères d’adhésion.

Je cite les conclusions du Conseil européen : « L’adhésion requiert de la part du pays candidat qu’il ait des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection, l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union. L’adhésion présupposer la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire. »

Dans ce texte, on met l’accent sur les aspects politiques et économiques plutôt que sur les aspects administratifs et judiciaires. Je crois qu’aujourd’hui, en fonction de l’expérience, on insisterait beaucoup plus sur ces derniers aspects.

Car, sur le plan politique, la démocratie s’est enracinée partout, et sur le plan économique, jusqu’à ce que la crise vienne placer toute l’économie européenne dans la difficulté, on voyait la convergence économique progresser rapidement entre les anciens et les nouveaux États membres.

En revanche, l’alignement sur les standards européens paraît beaucoup moins clair en ce qui concerne le fonctionnement des administrations et des systèmes judiciaires. Dans certains nouveaux États membres, nous en sommes encore loin.

C’est un sérieux problème, car la construction européenne a cessé d’être une construction essentiellement économique. En particulier, la mise en place de l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice est devenue un des aspects essentiels de la construction européenne. Elle repose en grande partie sur la confiance mutuelle entre les États membres.

Il est donc indispensable que, sur des points comme l’indépendance de la justice, la lutte contre la corruption, l’impartialité et l’efficacité des administrations, on arrive à une véritable convergence. Cela ne pourra que favoriser le consensus autour de l’élargissement.



II. Les perspectives

Quelles sont maintenant les perspectives du processus d’élargissement ?

a) Une « fatigue de l’élargissement »

On a parlé d’une « fatigue » du processus d’élargissement. Je crois qu’aujourd’hui, beaucoup ont le sentiment que l’Union doit d’abord « digérer », si on me permet ce terme, son passage à 27 membres, c’est‑à‑dire aller plus loin dans la convergence entre les États membres sur tous les plans. Il faut consolider le plancher avant d’ouvrir la porte.

Cela suppose, avant tout, l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. L’affaire semble en bonne voie, mais le processus de ratification n’est pas terminé. Sans nouveau traité, il ne serait pas raisonnable d’accueillir de nouveaux membres.

Mais il faut aussi se mettre d’accord sur l’avenir des politiques communes : quelle politique agricole, quelle politique de cohésion après 2013 ? C’est une variable importante pour la poursuite du processus d’élargissement et, pour l’instant, le débat n’a pas été engagé malgré le souhait de la France.
La prudence sera d’autant plus de mise que les candidatures possibles ou avérées posent toutes des problèmes difficiles. Même la petite Islande, si elle persévère dans sa volonté d’adhésion, suscitera des négociations difficiles pour le problème de la pêche. Les négociations avec la Croatie sont déjà très engagées, mais elles ne sont pas une marche triomphale. Et au‑delà, il n’y a que des candidatures soulevant des problèmes considérables.

Pour les États du Sud-Ouest des Balkans, les problèmes ont été gelés, mais non résolus, et l’on peut se demander si toutes les entités issues de l’ex‑Yougoslavie sont des constructions viables.
La candidature de la Turquie est une grande interrogation.

Qui peut dire aujourd’hui où en sera la Turquie – et où en sera l’Union européenne – dans 10 ou 15 ans, au moment où se posera vraiment la question d’une adhésion éventuelle ? Les Turcs eux‑mêmes souhaiteront-ils d’ailleurs vraiment adhérer ? La question ne me paraît pas incongrue.
En attendant, je propose, pour ma part, une position nuancée. Je crois qu’une attitude trop réservée à l’égard de la candidature turque risque d’être contre‑productive, de ralentir le mouvement des réformes à l’œuvre dans ce pays et d’alimenter les positions politiques nationalistes et extrémistes.
Il faut rappeler, en effet, que d’importantes réformes, économiques mais aussi politiques, ont été réalisées en Turquie depuis une dizaine d’années.

Naturellement, les réformes entreprises demandent du temps. Cela est vrai partout. Il faut en laisser à la Turquie qui manifeste une bonne volonté réelle. Maintenir la porte fermée risque de faire naître un sentiment d’exclusion.

L’essentiel me paraît être, au contraire, de laisser la porte ouverte aux rapprochements, même lorsqu’ils paraissent pour le moment peu réalistes. Aujourd’hui, la Turquie n’est pas prête à entrer dans l’Union, et l’Union n’est pas prête à l’accueillir. Qu’en sera-t-il demain ? Quelle sera l’issue finale des négociations ? Nul ne peut le dire. La meilleure formule me paraît pour l’instant de garder toutes les options ouvertes.
Enfin, il existe des candidatures potentielles à l’Est de l’Union. Là également, les problèmes paraissent redoutables, à la fois parce que les pays en cause sont très éloignés des standards de l’Union, et parce que leur adhésion pose le problème des rapports entre l’Union et la Russie.

Au total, on voit que la poursuite du processus d’élargissement va poser, dans la plupart des cas, des problèmes bien plus difficiles que par le passé.

b) Les principes à suivre

Pour faire face à ces problèmes, je crois qu’il faudra s’appuyer constamment sur un certain nombre de principes.

Certains de ces principes sont fixés par les traités, et plus précisément par l’article 49 du traité sur l’Union européenne. Je prends cet article dans sa rédaction la plus récente, celle qui résulte du traité de Lisbonne, mais qui ne change pas la substance des règles en vigueur. Que dit ce texte ?
« Tout Etat européen qui respecte les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union ».

Un État « européen », cela me paraît clair, c’est un État qui a au moins une partie de son territoire dans l’Europe de la géographie.

Maintenant, quelles sont les valeurs visées à l’article 2 ? Je cite cet article :
« L’Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le pluralisme, la non‑discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les femmes et les hommes. »

Il est clair que l’Europe ne peut pas transiger sur le respect de chacune de ces valeurs.
Par ailleurs, il faut que les États candidats respectent pleinement les critères fixés par le Conseil européen de Copenhague, y compris en ce qui concerne les aspects administratifs et judiciaires.
Et il faut enfin que, de son côté, l’Union soit en mesure d’accueillir valablement de nouveaux membres. Les conclusions du Conseil européen de Copenhague insistent également sur ce point. Je les cite : « La capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration européenne constitue également un élément important répondant à l’intérêt général aussi bien de l’Union que des pays candidats ».

Il est vrai qu’avec le traité de Lisbonne, l’Union disposera d’institutions rénovées, lui permettant de conserver un fonctionnement efficace tout en s’élargissant. C’est pourquoi il est si important pour la poursuite du processus d’élargissement que ce traité entre en vigueur.

Tous ces principes figurent dans les traités ou découlent des traités.
Je souhaiterais qu’on y ajoute, pour ma part, deux principes politiques.
Le premier est l’exigence d’associer les opinions publiques. Il faut savoir que, dans un certain nombre de pays membres, la question de l’élargissement est devenue une question politique, une préoccupation des opinions publiques.

 Cela vient du fait, je l’ai déjà souligné, que jusqu’à présent les opinions publiques n’ont pas été  suffisamment associées au processus d’élargissement, qu’elles ont eu le sentiment d’être mises devant le fait accompli. Il en est résulté un malaise.

Par ailleurs – et c’est encore plus vrai avec la crise économique –, l’élargissement cristallise les peurs pour l’emploi : il est associé aux risques de délocalisation des entreprises. De nombreux salariés craignent une concurrence accrue, susceptible de tirer les salaires et les standards sociaux vers le bas. Ces inquiétudes sont largement exagérées, mais elles existent.

Il ne faut pas répéter les erreurs du passé. Si l’on veut poursuivre le processus d’élargissement, il faut accepter le débat, la transparence, il faut informer et expliquer.

Le deuxième principe qu’il faut également poser, à mon avis, c’est que la porte ne doit pas être fermée. Il y a des critères à respecter. Mais ceux qui les remplissent doivent être accueillis. On ne peut déclarer arbitrairement que l’élargissement va s’arrêter à telle ou telle limite autre que celles qui découlent de la géographie. Il est très important pour la plupart des pays voisins de l’Union d’avoir une perspective d’adhésion, même très lointaine.

C’est pourquoi j’emprunterai ma conclusion au philosophe Karl Popper : « L’homme n’a pas besoin de certitudes, mais il a besoin d’espoir ».