Réorganisation territoriale de la Roumanie

 

Dans le cadre du séminaire organisé par le Sénat roumain le 24 juin 2010, sur la réorganisation administrative et territoriale de la Roumanie au plan régional, l'Ambassadeur de France, Monsieur Henri Paul, a exposé le projet de réforme territoriale de la France.

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"Monsieur le Président du Sénat,
Madame la Vice-Présidente,
Monsieur le Premier Ministre,
Monsieur le Président de la Commission d’administration publique du Sénat,
Mesdames et Messieurs les Sénateurs et Députés,
Monsieur le Ministre,
Madame et Messieurs les Ambassadeurs,
Messieurs les Présidents de conseils de judets,
Chers amis,

Je suis très heureux de pouvoir être présent aujourd’hui parmi vous, à l’invitation du Président Petru FILIP, pour témoigner de l’expérience française de la réforme administrative et de la régionalisation et vous faire part de quelques réflexions sur l’évolution de l’organisation territoriale de nos Etats.
J’ai été longtemps, lors de ma carrière passée, un observateur et un acteur de cette régionalisation, et suis particulièrement heureux de pouvoir partager avec vous mon expérience de membre de la Cour des comptes et de fonctionnaire de la plus grande région française, la Région d’Ile de France, dont j’ai administré les finances de 1986 à 1993.

Alors même que la réflexion sur la régionalisation est de nouveau lancée en Roumanie, ce séminaire constitue une première occasion d’un débat de fond sur les opportunités d’une profonde réforme territoriale. Que cette initiative revienne au Sénat, est exemplaire. Vous savez qu’en France, c’est également le Sénat qui représente la composante territoriale de notre démocratie. L’invitation lancée aux représentants en Roumanie de quatre autres Etats ayant chacun leur expérience de la régionalisation est par ailleurs la preuve de la forte ouverture européenne du Sénat et de la Chambre des députés.

La conférence organisée par l’Ambassade de France et l’Institut européen de Roumanie à Bucarest le 12 avril dernier sur la réforme territoriale en France avait été l’occasion pour Dominique PERBEN, ancien Ministre et rapporteur à l’Assemblée nationale des projets de loi de réforme des collectivités territoriales en France, d’insister sur l’intérêt, pour chaque Etat-membre, d’observer et d’analyser les expériences des autres Etats européens pour alimenter leur réflexion propre.

Chacun de nos Etats est pleinement maître de son organisation territoriale et les échanges d’expérience entre nous ne doivent donc pas nous conduire à évoluer vers un seul et unique modèle, régionalisé, d’administration territoriale. Mais la réflexion, à l’échelle européenne, sur les conditions structurelles du développement harmonieux des territoires, en ayant pour ce faire recours aux financements et aux compétences croisées de l’Union européenne, de l’Etat et des collectivités, conduit inévitablement à poser la question de la capacité de nos Départements ou de nos judeţs à être les seuls acteurs efficaces du développement économique. Il est bien clair qu’un acteur de dimension régionale naît et se développe dans tous les pays d’Europe, et même les plus anciennement centralisés. C’est évidemment un élément à prendre en considération.

L’avenir de la politique régionale de l’Union européenne passe également par la capacité de chaque Etat membre à pouvoir optimiser les crédits alloués à la compétitivité et à la cohésion territoriale en adaptant l’allocation des fonds aux spécificités de chaque région de développement économique ; en France, le niveau régional est celui de la Région (ce qui est une tautologie) ; en Roumanie, le regroupements des judeţs en huit Agences de développement régional constitue un niveau supplémentaire de lecture de la carte territoriale mais n’est pas pour autant assimilable à l’apparition, dans la sphère sociale, économique et politique d’un fait régional.

Je vais donc vous parler de l’expérience française de la régionalisation et du projet de réforme territoriale actuellement examiné au sein du Parlement français.  Dans la foulée, je vous ferai part de mon sentiment, au vu de l’expérience française, sur les chances et les risques que représenterait pour la Roumanie une réorganisation territoriale, à l’échelle régionale.

1.    Une lente émergence de la région

a.    une réflexion administrative sur plusieurs décennies
En France, 22 ans se sont écoulés entre la création, au milieu des années 60, de « régions de programme » et l’élection au suffrage universel direct des premiers Conseillers régionaux.

Le découpage du territoire métropolitain en 22 régions a donc d’abord correspondu à une logique politico-administrative orientée sur la programmation des crédits alloués par l’Etat à la mise en place en France d’infrastructures structurantes pour faire face au choc pétrolier et à la mutation de notre modèle industriel.

Comme en Roumanie, la Constitution française ne reconnaît pas la région, mais seulement les communes et les départements. La région a donc été créée par la loi.

Avant que les citoyens, en 1986, n’élisent pour la 1ère fois leurs conseillers régionaux, les Régions françaises n’avaient donc pas de vraie identité politique. Et leur identité juridique n’a été établie qu’en 1982 avec l’adoption des Lois Defferre par lesquelles la France a 4 niveaux d’organisation territoriale :
-    l’Etat,
-    la Région (22),
-    le Département (96),
-    les communes (plus de 30.000 !)

b.    le lien entre carte administrative et identité des territoires n’est pas complètement établi
De ce fait, les Régions en France ont très progressivement acquis une légitimité, de raison ou de cœur, auprès des Français.

Certaines Régions renvoient, de manière évidente, à des régions historiques dont elles recoupent plus ou moins les limites de l’ancien Régime ; je pense notamment à ma région natale, le Limousin, à la Lorraine, à l’Alsace, à la Bourgogne, à la Franche-Comté, à l’Auvergne, à l’Aquitaine…

D’autres régions sont composites et ont du se créer une identité économique, comme la Région Ile-de-France ou la Région Rhône-Alpes ou faire connaître leur identité en la rattachant à d’autres identités territoriales (Poitou et Charente, Champagne et Ardennes…).

D’autres régions enfin peinent encore aujourd’hui à imposer leur unité. Je pense notamment à la Normandie écartelée entre la Basse- et la Haute-Normandie.

Or l’expérience française montre que les Régions françaises ont, sur maintenant un quart de siècle, construit leur identité en insistant sur deux facteurs :
-    elles sont, en interne, responsables de la gestion de services territorialisés qui bénéficient aux citoyens, notamment en ce qui concerne la construction et la rénovation des lycées, la formation professionnelle, (compétence accordée en 1986)et la participation aux transports ferroviaires,
-    elles contribuent, en externe, à optimiser les conditions d’implantation d’investissements économiques, par des actions dans le domaine de la recherche et de l’innovation, des pôles de compétitivité, de la culture et de la promotion européenne et internationale.

L’acceptation par les citoyens du fait régional a donc été liée à la capacité des Régions à construire, dans une saine émulation, une offre de services de qualité au citoyen, tout en veillant à construire leur identité territoriale, entre tradition et innovation.

2.    Aujourd’hui, nécessité de procéder en France à une réforme territoriale en profondeur

a.    articulation entre Régions et Départements
Mais cela a eu un coût… Depuis 20 ans, les dépenses pour l’administration territoriale ont en France évolué deux fois plus rapidement que la production de richesse. Et les doublons de compétence entre Régions et Départements ont également été, en fonction de chaque spécificité régionale, des handicaps en matière de pilotage des politiques publiques.

Les enchevêtrements de compétences et de financements conduisent, de plus en plus, à ralentir les circuits de validation de projets d’investissement.

Dès lors, il a été proposé par le Gouvernement à l’automne 2009 de parvenir, à l’horizon 2014, à créer un lien organique entre Régions et Départements par l’élection de conseillers territoriaux qui auront une compétence partagée pour les problématiques relevant de la compétence de la Région et celles relevant de la compétence du Département. Aux Régions la primauté sur les problématiques relatives au développement territorial (infrastructures), aux Départements la primauté sur les problématiques, de proximité, relatives à la cohésion sociale (services aux personnes). Cette unité retrouvée permettra aussi de réduire le nombre d’élus de manière significative.
 
b.    réforme territoriale et réforme de l’administration déconcentrée
Parallèlement, l’administration de l’Etat sur le territoire, donc l’administration préfectorale, est en train de parachever sa mue, sous l’autorité des Préfets de Région qui ont désormais un lien d’autorité sur les services qui restent organisés au niveau départemental, et cette réforme avance très bien.

Décentralisation et déconcentration sont donc, en France, toujours allé de pair. Les Préfets, fonctionnaires de l’Etat, jouent un rôle structurant d’animateurs et d’arbitres, au service de l’ensemble des collectivités territoriales ; ils garantissent la complémentarité des interventions, sur financements publics, de l’Etat, des Régions, des Départements, des communes et des intercommunalités.

c.    une réflexion non achevée sur la clause de compétence généralisée pour les collectivités
Cette réforme, complexe et qui donne lieu à un très important débat en France, pose par ailleurs deux questions centrales :
-    les collectivités territoriales doivent-elles garder, sur la base d’une clause dite de compétence générale, la possibilité d’intervenir, sur un même territoire, sur des sujets identiques ? est-il opportun, par exemple, de voir la promotion touristique d’un territoire portée par un Comité régional du tourisme, un Comité départemental du tourisme et des Offices municipaux du tourisme ? Il en va là de la capacité des collectivités locales à construire une offre complète. Il en va également de la capacité collective à voir financées des interventions publiques complémentaires, disent les uns, ou concurrentes, disent les autres,
-    comment l’Etat peut-il, par ailleurs, assurer, de manière fiable, transparente et équitable, le financement des compétences qu’il délègue aux collectivités locales ? La décentralisation, sans décentralisation et péréquation financière aboutie, ne peut que conduire à transférer des charges de l’Etat vers les collectivités qui, au-delà d’un moment « n » donné, ne seraient plus entièrement compensées. Or les collectivités étant en France, de très loin, le 1er investisseur public, il importe d’encadrer la dépense publique tout en veillant à ne pas remettre en cause la capacité des collectivités locales à être des investisseurs publics « éclairés ».

3.    Quelles conditions pour réussir la régionalisation en Roumanie ?
a.    clarification des compétences
Ce long exposé vous montre à quel point la situation française est complexe et le débat sur l’administration territoriale vif. Cela est normal, un tel débat étant indispensable dès lors que la réforme administrative est conçue selon un schéma qui ne soit pas uniquement vertical, de haut en bas, mais également ascendant (de bas en haut) et participatif (associant les acteurs économiques et sociaux à la prise de décision).

Revenant à la situation roumaine, cela m’amène à vous inviter à penser la réforme territoriale en partant d’un débat sur les compétences qui seraient dévolues, à l’avenir, à l’échelon territorial. La réflexion sur les identités des territoires qui seront constituées suivra naturellement.

b.    Décentralisation, autonomie financière et nécessité d’une péréquation
D’ expérience, je pense qu’aucune  décentralisation n’est viable si elle n’est accompagnée d’une réflexion sur la décentralisation financière. Décentraliser des compétences sans garantir les modalités, durables, de leur financement, ne peut que conduire à des tensions (nous le voyons en France). La décentralisation financière doit donc être très précisément construite et les mécanismes de péréquation financière entre territoires plus ou moins développés économiquement établis pour que la décentralisation fonctionne.

c.    nécessité d’adapter l’administration préfectorale à la carte territoriale
Enfin, je reste convaincu que l’évolution de la carte territoriale doit engager, de manière concomitante, l’Etat et les collectivités. Trois décennies de décentralisation en France n’ont en rien tué l’administration préfectorale, bien au contraire ; elles ont conduit à renforcer les attributions des Préfets comme stratèges territoriaux, à équidistance de l’ensemble des intérêts économiques, sociaux et politiques sur un territoire donné.

Si les élus locaux, aux compétences élargies, doivent être de véritables entrepreneurs au service du développement de leur territoire, les préfets doivent être, à leurs côtés et à leur service, conseil et arbitre, animés par le seul intérêt, non partisan, de l’intérêt collectif.

d.    que  pouvons-nous proposer ?
J’ai eu l’occasion, à plusieurs reprises, d’indiquer que les échanges d’expérience ne peuvent réellement être producteurs d’idées et de pratiques nouvelles et pertinentes, dès lors qu’on laisse une place, sans tabous, à l’examen des bonnes et des mauvaises pratiques.

Notre relation bilatérale est construite sur cette capacité, continue, d’échanger sur nos modèles administratifs, et je me réjouirais à l’avenir de continuer à contribuer à votre réflexion collective en répondant aux sollicitations du Ministère de l’administration et de l’intérieur mais également des deux chambres du Parlement. Dans cette perspective, je vous confirme ma disponibilité à répondre aux demandes des Sénateurs et Députés qui aimeraient à l’avenir pouvoir échanger directement avec des parlementaires français et des élus régionaux.

Je vous remercie pour votre attention."